公务员申论热点：1400万就业缺口的国家大事

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　　9月初的再就业工作会议上，权威部门公布的统计数据引起广泛关注:1994年至今的10年间，我国创造就业岗位超过8000万个;1998年至2003年，1890多万国有企业下岗职工实现再就业。今后两到三年内，每年能够提供的就业岗位为1000万左右，而城镇年度需要安排就业的劳动力达2400万。这意味着在政府强力调控下，每年将仍有1400万就业缺口。

　　尽管如此，中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟仍然认为“中国就业状况最危险的时候已经过去了”，“比如‘上山下乡’时期，还有1998年国企职工大规模下岗的时候。当前的失业状况，主要是因为经济体制转轨将从前被计划经济时代掩盖的隐性失业释放出来了，体现为失业率数字的攀升而已。而另一面，是大学生的结构性失业。”张车伟长期从事就业问题研究，参与了中国劳动与社会保障部许多就业工作的调研和报告。他认为，我国面临的就业问题是个长期性问题，比其他国家更复杂，世界上没有哪一个国家要像中国这样提供7.3亿个工作岗位，整个西方发达国家总共才提供4.3亿个工作岗位。重要的是，政府的发展战略从“GDP优先”转变为“就业优先”已经相当明确，“就业问题正在成为这个国家的头等大事”

　　经济增长与高就业的不等式

　　在“左岸公社”里一家公司谋职的庄先生上班都会路过中关村人才交流市场，他每天看到的场景几乎一成不变，“求职的队伍从里排到外，天天都是”。庄先生说，那些年轻人脸上千篇一律的焦虑神情让他庆幸自己是80年代的大学生。中央党校研究室副主任周天勇注意到，失业压力持续加大的另一面，是中国经济正在加速进入一个新的增长周期，“但对许多求职者来说，今年的就业压力确实是空前的”。

　　对于任何一个政府来说，保持经济增长和实现充分就业是其宏观调控的两大基本目标。“但长期以GDP增长作为其首要目标的中国却越来越感受到让人难以喘息的就业压力。”张车伟指出，2003年中国经济增长率达到9.1%，被认为是上个世纪90年代以来最好的一年，但高速增长的中国经济似乎没有带来与这种增长速度相匹配的就业增长。国家统计局的测算表明，20世纪80年代，GDP每增长1个百分点，可增加240万个就业岗位;而90年代以来，只能增加70万个，经济增长对就业的拉动作用明显下降。主要是产业在用人指标上越来越追求人力资本的效率，用人指标也就越来越低。“就业问题远比宏观经济的调控要复杂得多，它不是用一些财政、货币手段就能立竿见影解决的，政府调控的难度非常大。”张车伟说。

　　中国社科院人口与劳动经济所所长、不久前曾在中南海讲解就业问题的蔡一直在收集相关数据。他说，我国GDP对就业的拉动关系，也就是就业弹性，从80年代到现在已经下降了2/3。现在我国的就业弹性仅为0.1，而发展中国家的平均就业弹性在0.3到0.4之间。蔡的结论是，这表明，自20世纪90年代以来，中国的一些地区出现了在GDP指挥棒下过早追求发展资本密集型产业的倾向，“经济增长并不自动导致最大化就业”。

　　经济学家赵晓不久前完成一项关于中国失业问题的课题研究。赵晓说，要从供需两方面来看我国的就业问题。中国所面临的失业与就业问题与西方市场经济体制下的典型失业不可同日而语。在西方历史上，如30年代大萧条，美、英、法等国也有近千万人的失业，但主要是由需求不足引起的。只要需求上去了，失业问题就会迎刃而解。他认为，中国的失业，一部分是由就业岗位总量绝对少于劳动总量引起的失业;另一部分是由需求不足引起的某些行业生产能力过剩和人员失业。“根据专家的计算，前一种失业人口大约在1.5亿左右，后一种失业人口大约在3000万至5000万。也就是说，中国的失业问题中非需求因素占了主导。”“中国庞大的人口数量是我们必须面对的现实”。

　　在国务院发展研究中心主任陈淮看来，经济全球化也限制了一些劳动力密集型产业对就业岗位的释放。他说，日元贬值与日本5%的失业率有关，日本现在出现“中国威胁”论也是因为就业岗位的竞争，导致日本出现产业空心化。美国加征钢铁关税，之所以不惜动用201条款，是因为美国还有15万钢铁工人，要保证他们的饭碗。而中国家电业在欧洲遭到反倾销，也是欧洲国家保护就业的表现。陈淮认为，经济全球化的本质，是国际资本在全球范围内重新优化配置和国际间的重新分工。从一定意义上说，资本在全球范围内的重新配置，就意味着有限就业岗位在全球的重新配置。

　　鼓励就业还是救济失业

　　政治学者毛寿龙说，为了解决失业所带来的各种问题，各个国家一般采取两类办法:一是给失业者以一定的救济，二是给其提供支持性的帮助，使失业者尽快摆脱失业状态。“我们以前的工作重点是在创造就业岗位上，比如企业吸纳失业职工，政府给予一定资金支持;政府从每年财政预算中拨出下岗职工再就业培训经费等。”但毛寿龙观察到，这些方法虽然在一定时间内起到作用，到近年效果明显放缓。据统计，1998年到2002年6月底，全国2661万国有企业登记的下岗职工中，先后有1726万多人实现了再就业，而再就业率实际上呈大幅下降之势:1998年为50%，其后几年分别降到42%、36%、30%和18%。

　　毛寿龙分析，以政府提供岗位为主的办法虽然见效快，但在一定程度上干扰了资本市场和劳动力市场的空间和运作机制，这些干扰有可能制约了资本市场和劳动力市场的运作空间，实际上可能起到了减少就业机会的作用。“比如，小额贷款，按照市场方式运作，给有创业愿望、精神和能力的下岗职工提供培训，并给其提供税收等方面的优惠。如果享受这类优惠的人数很少，对下岗职工再就业解决不了什么问题;如果人数较多，很可能使非下岗职工的创业者和非下岗职工的失业者要就业面临不公平的投资机会和劳动力市场。这些人很可能带着资金和一技之长转向其他投资和就业机会比较公平的地方。外地很多愿意投资和有一技之长的寻职者也会对此望而生畏。就业机会的数量随着资本市场和劳动力市场的空间扩大而扩大，市场空间缩小，就业机会就减少。这反而减少了一些失业者的机会。”

　　“在主动创造岗位的同时，失业应对要立足制度转型。”中国人民大学劳动人事学院教授郑功成指出，首先需要调整的是失业保险制度。截止2003年底，中国参加失业保险的人数已经达到10182万，领取失业保险金的人数为440万人，失业保险基金支付压力明显增大，在部分地区已出现年底收不抵支的局面。郑认为，政府需要采取特殊的措施，来度过失业保险基金支付高峰。在将以往补贴下岗职工基本生活保障的资金转化为失业保险基金的同时，政府还需要动用原有的事业保险基金结余，提高失业保险统筹层次，以扩大调剂范围、分散风险，并进一步严格领取失业保险金的条件。

　　劳动保障部的官员王英才在日前召开的再就业工作会上强调，“要把就业和解决好失业当成全社会的责任，成为政府的第一目标”。■

　　失业定义的标准化

　　多数被采访专家把去年劳动和社会保障部对“失业”的再定义看作政府发展战略转变的标志之一。失业人员新的定义是:在法定劳动年龄内，有工作能力，无业且要求就业而未能就业的人员，而在此前，国家统计局统计城镇登记失业人口的标准是:非农业户口在一定的劳动年龄内有一定劳动能力、并要求就业，并在当地就业服务机构进行了登记的人员。

　　“失业”新定义不再强调“非农业户口”和“在当地就业机构登记”，这意味着在中国流行多年的“下岗”一词将退出历史舞台，也意味着更多的人将享受到政府的失业保障福利。蔡说，在“失业”定义标准化后，政府将会全面推进就业与社会保障制度的转型。“中国的‘失业’概念清晰了。”在中国劳动和社会保障部近日宣布修订其备受关注的失业定义后，曾经对中国传统失业指标多次提出批评的《华尔街日报》评论说。

　　经济学家胡鞍钢认为，新标准实际上就是根据实际经济活动人口，来统一确定失业人口。也就是说，将来人们获得失业救济的条件是一致的，这将为消除国有与非国有差别和城乡差别，最终建立全国统一规范的劳动力市场，迈出首要的一步。“政府的下一步，将是确定什么人能领失业保险金。”胡鞍钢认为，新定义规定的条件是:要交过一定时期的失业保险金，要有工作能力并愿意寻找工作。因此，并非农民工一进城就可以得到保障，有了这一政策门槛，农民工短时间内大规模涌进城市的现象将不会发生。■

　　失业者主要集中在受过中等教育的人群?

　　清华大学社会学者孙立平说，在不同的社会中，由于种种原因，失业者的结构会有所不同。“比如，有一段时间，印度的失业者就主要是由受过中等教育的人构成的。道理很简单，受过高等教育的人，对工作的期望值比较高，而他们所受的教育也使得他们大体可以找到所期望的工作。没受过教育或受教育程度很低的人，没有什么技能，但他们对工作的期望值也比较低，因而失业的人并不多。最惨的是受过中等教育的人，他们在接受中等教育的过程中形成了比较高的工作期望，但由于没有接受过高等教育，没有一技之长，他们找到这种工作的可能性又很小，这就造成了受过中等教育的人失业率是最高的这种现象。分析一下目前中国城市中的失业人员构成，可以发现，他们也主要是由受过中等教育的人构成的。但这种状况形成的原因与印度又不相同。因为在二三十年前，我国城市中中等教育已经普及，那时候没有受过中等教育的人是很个别的。而当时，我国高等教育很不发达，接受过高等教育的人极为有限。因而，在二三十年后的今天，受过高等教育的人失业率很低，而失业者主要集中在受过中等教育的人群。”

　　“从社会的角度来说，如果按照传统的失业理论，将失业者看作是就业的蓄水池的话，受过高等教育的失业者可以对社会中新的劳动力需求提供合格的劳动者，而如果失业者主要是由未受过高等教育的人构成的，则将与社会需求形成更大的脱节。”孙立平说，在这个意义上，这种失业结构变化的方向是良性的。■

　　西方国家面对失业问题的对策

　　法国

　　20世纪50至60年代，法国经济迅速发展，劳动力市场供不应求，失业问题并不明显，一般季节性失业维持在20万人左右。1962年，随着阿尔及利亚战争的结束，大量北非移民涌入法国。1973年爆发第一次石油危机，冲击法国经济，法国失业率当年突破5%。1979年第二次石油危机爆发，法国经济再度陷入困境。从此，失业率不断攀升。进入90年代以来，法国左右翼政府均把解决失业问题作为政府的主要工作。

　　例如，右翼认为，只有企业发展了，才能创造更多的就业机会，2002年10月，法国右翼政府出台了鼓励创办企业的新措施，将企业的注册资金从7000多欧元减为象征性的1欧元;简化成立公司的申请手续，创业者可使用家庭住址作为公司地址;在创业初期还可缓缴社会分摊金。政府计划通过上述措施，在未来5年里，每年创办20万个企业，从而增加更多的就业岗位;劳动力市场的僵化是欧洲社会经济发展面临的一大问题，法国也一直在努力改善这一状况，90年代以来，各种部分工时就业人数增加较多，到2000年部分工时制、临时工、季节工就业人数已占到总就业人数的1/3。但一些左翼人士对上述措施持不同意见，认为它们并未解决一部分低层次群体的就业不稳定和生活困难问题;左翼政党主张通过减少工作时间来增加就业机会，1999年，若斯潘政府将原法定每周39小时工作制改为35小时。企业为保证生产的正常运转，必须雇佣更多的工人。此外，左翼政府还制定了“青年就业合同”，对雇佣青年就业的企业提供财政优惠。左翼称，这些措施创造了30万个就业机会。但右翼政党和雇主协会提出反对意见，认为这一做法加重了企业和国家的负担。另外，法国政府还通过大力发展服务业来增加就业岗位，消化过剩劳动力。

　　美国

　　美国主管就业、劳工等项事务权力最大的是劳工部，内阁部长华裔女士赵小兰曾经说过:“让失业者重新回到工作岗位就是劳工部的职责，让人们对未来充满希望就是我们的工作。”美国缓解失业通常有以下几个措施，第一，向失业人员提供失业保险。这一项目是劳工部在20世纪30年代为应付大萧条后的严重失业就创立了起来的，如今已成为一种常规性的机制。第二，帮助失业人员解决退休金优惠及医疗保险等事项，政府预算中每年都有一定拨款留给这两方面的用度。失业人员可以根据自己的情况，向当地政府提出申请，如果符合条件，一般都能得到救济，以使自己继续享受正常的退休和医疗保险计划。第三，劳工部下属有一个很大的就业与培训局，主要任务是通过与各州和地方的劳工开发部门合作，向失业者提供高质量的职业培训、就业、劳工市场以及收入保证等多方面的服务，2002年财政年度，就业与培训局得到政府预算拨款107亿美元。

　　保加利亚

　　保政局剧变后，由于私有化和国营企业破产倒闭等原因，失业人口迅速增加，由1991年的25.5万人增加到2000年的69.5万人，失业率由6.7%上升到18.4%。保政府为失业者广开就业门路。如政府专门制定了“森林恢复和保护计划”，向参加植树造林的失业人员提供不低于全国最低工资的报酬。对承包荒山野岭植树造林的失业者，国家免费提供树种和苗木，并给予税收方面的优惠。另外，针对土地私有化后大量农民失业的情况，保政府还决定将国家所有的山区和丘陵坡地等以低价或免费的方式提供给失业者，鼓励其自谋生路，在海滨或高山滑雪旅游区，保政府则允许失业者开办家庭旅店和提供餐饮服务，国家在贷款、税收等方面为他们提供方便。这一措施对解决黑海沿岸地区和高山旅游区的失业问题起了不小的作用。此外，保政府还采取了“出口”失业者的办法。迄今为止，保加利亚已同西班牙、葡萄牙、意大利、希腊、塞浦路斯等国签订了向这些国家输出劳动力的协定。到上述国家工作的保加利亚失业者多数从事旅店、餐馆等服务性工作。

　　瑞典

　　瑞典的就业策略是“每个人就业”或“充分就业”，这是过去40年来瑞典始终作为社会福利国家的原则之一。瑞典设立了国家就业委员会并在全国设有360家就业办公室，60家特殊的就业服务机构和90家职业能力测试所。就业办公室主要功能是职业咨询和安置指导。瑞典把GDP的0.9%用于消极的措施上，而把GDP的1.7%投入于积极的劳动力市场措施上。这使得瑞典在1945～1991年间，所见到的最高失业率只有3.5%，其中20世纪70年代失业率一直处于1.5%～2.7%间，20世纪80年代的平均失业率仅为2.5%。同时通过建立就业保障法，禁止不公平解雇来保护雇员。■

　　所有失业都是自愿的?

　　“所有失业都是自愿的”。这是青年经济学者薛兆丰的观点，他认为，人人都计较报酬，失业都是个人“计较”的结果，都是主观的选择，而不是被动的接受。大学生失业人数近年内的激增似乎可作为这一观点的佐证。

　　记者从教育部获得的数据是，2001年全国大学本科毕业生初次就业率只有70%，待业率为30%，约34万人待业;2002年大约37万人待业。截至今年6月20日，全国普通高等学校毕业生就业签约率只有50%左右，大学生的待业率已经达到69万人。

　　“大学生失业率上升，只是改变了失业者的结构，并没有增加整个社会的失业人数。”张车伟说，大学生就业完全是个结构问题，我国大学生的总量其实远远不足。“不应该将大学生失业归咎于几年前的扩招”，他认为，在目前还不可能实现充分就业的前提下，失业者是一种什么样的结构对社会的负面影响会更少一点，应该是评价一种政策优劣的重要标准。